产品质量监管执法需加大发力！关于《产品质量法》修订的思考和建议

《产品质量法》的修订事关“国之大者”，牵动经济社会、人民生活方方面面。总局已将该法的修订列入计划，并开展了深入调研等系列工作。今年 2月中共中央、国务院在《质量强国建设纲要》里提出加强质量法治建设，修订完善《产品质量法》。为此，笔者就《产品质量法》的修订提出一些思考和建议，抛砖引玉，供立法机关、部门参考。

一、建议将监管关口前移

现行《产品质量法》仅对产品的概念进行定义，明确为已完工用于销售的产品；仅规定对完工的待销产品在市场上或者企业成品仓库进行监督抽检；仅规定对完工产品进行监督检查；对生产者和销售者也仅规定对完工产品有质量责任和义务。

但事实上监管执法中发现，用不合格原材料生产出的产品经检验属于合格的例子并不鲜见。例如，某厂家购进不合格的钢筋原材料，生产出的水泥涵管经检验却是合格，《产品质量法》对此无法给予处罚，存在着法律漏洞。

另，关于《产品质量法》第 49条、第 50条等处罚条款，目前市场监管系统内主流观点延用着原质监系统的传统观点，认为这仅是对生产销售不合格的完工产品所规定的法律责任，对未完工的不合格半成品无论生产者是主观故意还是过失都不能给予处罚，这又是一个法律漏洞。

对此，笔者建议，在《产品质量法》中增加原材料、半成品的概念定义，增加生产者对原材料的进货检查验收制度，在监督抽检制度中增加对原材料的监督抽检，增加对生产者购进不合格原材料违法行为的法律责任，还建议对故意生产不合格产品未遂形态的违法行为明确规定给予处罚。

二、建议对生产者增加进货查验义务

《产品质量法》第 33条规定 “销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。 ”但没有对生产者作此义务规定，导致上游的生产者所承担的产品质量义务反而轻于下游的销售者，这是不合理的，不利于保障产品质量。

对此，笔者建议，在《产品质量法》中增加生产者采购原材料应当履行进货检查验收义务的规定。

三、建议加强监管执法的相关保障

建议在《产品质量法》中增加行刑衔接机制有关内容，建议对拒绝、阻挠产品质量监督检查、监督抽检、执法办案的行为制定罚款等处罚，还建议增加法院应加强产品质量行政处罚案件强制执行力度的规定，以解决处罚决定作出后执行难问题，打通行政处罚落地最后“一公里”。

四、建议提高罚款额度，对情节严重的引入吊销生产许可证机制

现行的《产品质量法》在 2000年修改后未再对罚款额度进行过调整，现行的货值金额等值以上三倍以下罚款、货值金额百分之五十以上三倍以下罚款已严重滞后，不足以对产品质量违法行为形成应有的惩戒和威慑效力，反而可能因违法成本低诱使产品质量违法行为发生。因此，建议参考《农产品质量安全法》《食品安全法》等有关法律，结合产品质量监管实情需要，提高《产品质量法》处罚条款中的罚款额度。

现行的《产品质量法》第 49条、第 50条、第 51条、第 52条、第 53条规定对违法行为情节严重的吊销营业执照，但没有规定停产停业或者吊销生产许可证，对情节严重违法行为有 “一刀切 ”武断之嫌。从既要惩治情节严重违法行为，也要给予企业纠错改正机会的实际需要出发，建议修改为 “情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证或者营业执照 ”。

五、建议修改有关处罚条款

（一）《产品质量法》第 49条、第 50条存在法条文义和执法适用 “两张皮 ”现象，亟待修改

法条规定：《产品质量法》第 49条规定：生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得 ;情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《产品质量法》第 50条规定：在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得 ;情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《标准化法》第 2条第 2款规定：标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。

《标准化法》第 10条第 1款规定：对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。

存在问题： 1、从法条文义看，第 50条规定的在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品等违法行为， “掺 ”、 “以 ”都是表动作词，描述的是主观故意违法行为，不包括过失违法行为。但实际执法中，原质监系统依据第 50条办理产品质量案件时，不区分主观故意和过失违法，对过失违法行为也同样适用第 50条处罚。市场监管系统执法仍沿用原质监系统的作法。

2、现行《产品质量法》没有对何为第 49条所指的保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准作出定义解释。而从第 49条的法条文义看，保障人体健康和人身、财产安全的标准不仅有国家标准还有行业标准。但是，实际执法办案中，从原质监系统到市场监管系统，很大一部分人的观点是，凡产品质量方面强制性国家标准一律属于保障人体健康和人身财产安全的国家标准，凡非强制性国家标准一律不属于保障人体健康和人身财产安全的国家标准，依据《标准化法》第 10条第 1款和第 2条第 2款产品质量方面行业标准一概不属于保障人体健康和人身、财产安全的标准。

凡此种种，反映出《产品质量法》第 49条、第 50条在法条文义和执法适用中存在 “两张皮 ”现象，实有损法的权威，亟需在修法中解决这种现象。

（二）应修改《产品质量法》第 54条，加大对产品标识违法行为的处罚力度

法律规定：《产品质量法》第 54条规定：产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第四项、第五项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款 ;有违法所得的，并处没收违法所得。

《产品质量法》第 27条第 1款规定：产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求： (一 )有产品质量检验合格证明； (二 )有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址； (三 )根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量的，用中文相应予以标明；需要事先让消费者知晓的，应当在外包装上标明，或者预先向消费者提供有关资料； (四 )限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期； (五 )使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。

存在问题：第 54条关于标识违法的处罚规定之轻已严重滞后于当前质量强国监管需要，对不符合《产品质量法》第 27条第 1项、第 2项、第 3项规定的无产品质量检验合格证明、无中文标明的产品名称及厂名厂址等产品标识违法问题都未规定罚款；对不符合第 27条第 4项、第 5项的违法行为只规定情节严重的才予以罚款等处罚。

为此，建议对违反第 27条所列标识要求的违法行为都规定罚款等行政处罚。

六、其他建议

建议根据《质量强国建设纲要》，在《产品质量法》中增加产品质量惩罚性赔偿规定，还增加加强质量法治宣传教育，普及质量法律知识等规定。

建议根据 2021年修订的《行政处罚法》，对《产品质量法》有关法条调整修改。例如，《行政处罚法》第 33条规定 “当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。 ”那么，《产品质量法》第 55条 “销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。 ”应作相应修改，建议可修改为 “销售者有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并履行进货查验义务，如实说明其进货来源的，免予罚款等行政处罚，仅没收违法产品、违法所得。”

以上，供参考。

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